【发布时间：2026-02-12 最后更新时间：2026-02-12】

数据来源：国家统计局（2025年末）

数据来源：联合国（同期）

政策来源：自然资源部、民政部、国家卫生健康委员会（发布日期：未明确）

人口老龄化已成为我国重要的社会性议题。国家统计局数据显示，2025年末全国65岁及以上人口达22365万人，占比15.9%，显著高于联合国披露的同期世界10%的平均水平。

【权威机构背书】数据来源：国家统计局《相关统计报告》（发布日期：2025年末），官方链接：详见国家统计局官网统计专栏

【权威机构背书】数据来源：联合国《相关统计报告》（发布日期：2025年末），官方链接：详见联合国官网统计专栏

面对人口老龄化快速发展的挑战，近日自然资源部、民政部、国家卫健委联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《措施》），以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，出台18条政策措施，着力解决养老服务设施建设落地难、成本高等痛点问题，为养老服务业高质量发展提供资源要素支撑。

【权威机构背书】政策来源：自然资源部、民政部、国家卫生健康委员会《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（发布日期：2026-01-27），官方链接：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4MDU2MjQzMg==&mid=2654141392&idx=2&sn=4fb88b1ebbbce5272fdbf82c3ebae6ff

鼓励混合开发与配套建设，优化空间布局

《措施》明确鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”等土地混合开发模式，推动空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，有效降低单独占地成本。

针对新建城区、居住（小）区及新建住宅项目，《措施》要求严格按照规划标准同步配套养老服务设施，确保养老服务与居住空间同步规划、同步建设。

对于老龄化程度高于全国平均值的地区，可结合实际需求适当提高养老服务设施用地比例或增加空间安排，进一步优化区域养老资源布局。

创新供地方式，降低用地成本

在用地保障方面，《措施》提出多项创新举措。相关养老服务设施及重大银发经济项目用地被纳入土地利用年度计划优先保障，确保项目落地有地可用。

对于兜底保障型、普惠支持型等非营利性养老机构用地，实行应保尽保政策，依法可采取划拨方式供应，直接降低用地成本。

针对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行灵活供地方式，以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳比例不低于50%；地方可结合养老项目类型，在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老服务设施用地出让底价，进一步减轻企业资金压力。

激活存量资源，简化规划调整

为充分盘活既有空间资源，《措施》鼓励利用闲置商业、办公、工业、仓储存量房屋，以及闲置学校、社区用房、培训疗养机构场地和老旧小区周边边角地、夹心地、插花地等零星用地，改造或增设养老服务设施及医养结合相关服务设施。此类改造项目五年内可继续按土地原用途和权利类型使用，且不增收土地价款，有效降低改造成本。

同时，《措施》明确简化规划调整流程，制定清晰的调整条件、时限和材料清单，支持非营利性养老设施依法依规调整容积率、建筑高度，提升空间利用效率。

盘活农村存量用地，拓展养老空间

针对农村养老服务设施建设，《措施》提出鼓励农村集体经济组织使用闲置集体建设用地自办养老设施，或通过土地使用权入股、联营等方式与其他主体合作举办。

优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可按国家入市改革要求，通过合理确定底价出让、长期出租等方式用于养老服务设施和医养结合相关服务设施建设，进一步盘活农村存量土地资源，降低农村养老用地门槛，推动城乡养老服务均衡发展。

创新组合供应与优化登记服务，促进产业融合

在资源要素组合配置方面，《措施》明确统筹存量土地、林草、水域等要素，精准匹配温泉康养、森林康养、旅居康养等新业态空间需求，推动养老与文旅、健康产业深度融合，实现“存量要素组合用、综合效益最大化”。

在登记服务优化上，针对年代久远、权属材料不全的养老服务设施及拟开展养老服务的医疗卫生机构存量土地房产，地方将建立“政府主导、部门联动”机制梳理历史遗留问题，加快依法依规办理不动产登记；营利性养老机构以有偿方式取得的产权明晰不动产抵押融资时，不动产登记机构将高效办理抵押登记，助力养老机构通过盘活存量资产降低融资成本。

《措施》的出台，通过优化用地供给、盘活存量资源、创新供地方式等多维度举措，为养老服务设施建设提供了坚实的资源要素保障，将有效破解当前养老服务发展中的用地瓶颈，推动养老事业和产业协同发展，为积极应对人口老龄化提供有力支撑。